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原創(chuàng) 劉曉博

3月17日，國家發(fā)改委在官網(wǎng)發(fā)布了《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，并配發(fā)了答記者問。

其中關(guān)于“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”一節(jié)的表述，非常引人注目。文件的原文是：

(資料圖片僅供參考)

優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。慎重從嚴把握撤縣（市）改區(qū)，嚴控省會城市規(guī)模擴張，確需調(diào)整的要嚴格程序、充分論證。穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)。

“慎重從嚴把握撤縣（市）改區(qū)”的類似提法，已經(jīng)寫入了今年的政府工作報告（原文是“嚴控撤縣建市設(shè)區(qū)”）。但“嚴控省會城市規(guī)模擴張”的提法，是第一次公諸于眾。

這是否意味著中央不再支持各地的“強省會戰(zhàn)略”？一批大城市的“擴容夢”，是否已經(jīng)破碎？這將對各地的樓市，產(chǎn)生怎樣的影響？

“撤縣（市）改區(qū)”近年非常流行。

具體來說，就是直轄市、省會城市或者地級市，把代管的縣、縣級市改為區(qū)。

上圖就是最近幾年里，被改為區(qū)的縣、縣級市名單。

最典型的，是四大直轄市的撤縣（市）改區(qū)。以前，北京、天津、上海、重慶下面都有很多縣或者縣級市，目前北京、天津和上海代管的縣全部轉(zhuǎn)為了區(qū)。只有重慶還留下了幾個縣、縣級市。

為什么各地熱衷于“撤縣（市）改區(qū)”？

“面子”上比較好看，可以迅速提升城市的人口等級，做大做強；“里子”上，容易獲得規(guī)劃上的各種利好，提升房價、地價。

比如要建地鐵，城區(qū)常住人口必須超過300萬，代管市縣里的城區(qū)人口是不算的。部分城市“撤縣（市）改區(qū)”的直接沖動，就是想修地鐵。

過去這些年，通過“撤縣（市）改區(qū)”做大的城市很多，比如濟南、成都、長春都通過合并“別人”代管的縣、市，實現(xiàn)了外延式擴容。煙臺、漳州、南通等城市，則是把自己代管的市縣改為了區(qū)，實現(xiàn)了內(nèi)涵式的擴容。

越來越多的城市，特別是省會城市，希望“撤縣（市）改區(qū)”迅速實現(xiàn)“強省會”的夢想。

疫情之后，高層對中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進行了反思。2020年11月1日，在“求是雜志”上發(fā)表了題為《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》的文章，關(guān)于城鎮(zhèn)化有以下新提法：

1、產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無限擴張。長期來看，全國城市都要根據(jù)實際合理控制人口密度。

2、不能盲目“攤大餅”。要推動城市組團式發(fā)展，形成多中心、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。

3、中西部有條件的省區(qū)，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。

4、要選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展，加強政策引導，使之成為擴大內(nèi)需的重要支撐點。

正是在這個背景下，國家發(fā)改委在2021年3月國新辦舉行的發(fā)布會上提出：超大城市要“瘦身健體”；要劃定并堅守城市開發(fā)邊界，慎重撤縣設(shè)區(qū)。

今年的政府工作報告上，“慎重撤縣設(shè)區(qū)”進一步表述為“嚴控撤縣建市設(shè)區(qū)”。

國家發(fā)改委最新文件進一步表述為：“慎重從嚴把握撤縣（市）改區(qū)，嚴控省會城市規(guī)模擴張，確需調(diào)整的要嚴格程序、充分論證?！?/p>

也就是說，“撤縣（市）設(shè)區(qū)”的大門，進一步收緊了。

這對于希望通過“撤縣（市）設(shè)區(qū)”做大做強的城市來說，是一個晴天霹靂。

為什么政策會發(fā)生變化？原因大概有三個：

第一，行政區(qū)劃有很強的歷史傳承性，理應(yīng)保持相對穩(wěn)定。行政區(qū)劃變化太大、太快，可能丟失很多祖先留給我們的“文化密碼”。

第二，單個城市過于龐大，會讓一個省級區(qū)域內(nèi)發(fā)展失衡。“強省會”往往成為資源黑洞，把周邊城市吸干。

第三，隨著城鎮(zhèn)化率提高、人口紅利結(jié)束，再加上大城市房價過高，城鎮(zhèn)化進程開始放緩。真正能承載農(nóng)民進城夢想的，不是大城市，而是普通縣城。多保留一些公共資源優(yōu)良的縣，有利于提升城鎮(zhèn)化率、擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟。

上圖是中國每年城鎮(zhèn)人口增量的走勢圖?？梢钥闯?，最近幾年出現(xiàn)了斷崖式下跌。正常年份，全國一般新增2200萬左右城鎮(zhèn)居民，但2021年竟然下滑到了1205萬人。

這固然有疫情沖擊的因素，但不容忽視的原因是：大城市房價太高，即便是地級市的房價都不是普通進城農(nóng)民可以承擔的。

所以，中央才審時度勢提出“縣城是城鎮(zhèn)化的重要載體”。

省城代管的縣，往往是產(chǎn)業(yè)、人口的強縣。如果改為區(qū)，房價馬上上漲，對農(nóng)民的承載力會顯著下降。

城鎮(zhèn)化是中國當前最大的內(nèi)需，如果每年新增城鎮(zhèn)化人口一直低迷，穩(wěn)增長、保就業(yè)難度將大增。

而這，正是國家提出“慎重從嚴把握撤縣（市）改區(qū)”的根本原因。

這是否意味著，國家不再支持“強省會戰(zhàn)略”了呢？

其實不然。就在最近兩天，國家發(fā)改委批復了《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實施方案》，里面就明確提出“強化三省省會城市引領(lǐng)功能”。

“強省會戰(zhàn)略”國家還是支持的，但“不能過多強調(diào)做大做強中心城市”（國家發(fā)改委答記者問）。

那么問題來了：哪些城市，是當今最急于“撤縣（市）改區(qū)”的？它們還有戲嗎？

看下面這張表，就一目了然了：

上圖是中國46個主要城市的市區(qū)面積排行榜。

在大家印象里，深圳、廈門是面積最小的城市。其實如果單就市區(qū)而言，還有很多城市比深圳、廈門更小。

比如鄭州，市區(qū)面積只有1071平方公里。而合肥、太原、蘭州、福州、呼和浩特、長沙、石家莊、銀川、?？凇①F陽，這些省會城市的市區(qū)面積都不算大。

而且，他們都有代管的市縣。所以，他們基本上都有“撤縣（市）改區(qū)”的打算。

最典型的，莫過于鄭州和合肥。

上圖是鄭州的行政區(qū)劃圖。

鄭州代管了6個市縣。兩年前，鄭州官方就透露了把中牟、新鄭、滎陽、新密改為區(qū)的想法。這樣，鄭州市轄區(qū)的面積可以大大拓展。

鄭州是一個擁有1260萬常住人口的城市。由于市區(qū)狹小，鄭州的“城區(qū)常住人口”只有534萬人，勉強達到了“特大城市”的標準。

上圖：第七次人口普查之后，國家統(tǒng)計局公布的超大城市、特大城市的名單。

常住人口比鄭州少了200萬的東莞，因為下面沒有代管市縣，所以城區(qū)人口達到了956萬人，將在3年內(nèi)晉級“超大城市”，跟北上廣深并列。

在中部地區(qū)跟鄭州形成強競爭關(guān)系的武漢，雖然總?cè)丝诒揉嵵萆倭?0多萬人，但很有可能在今年就晉級“超大城市”。

武漢為什么能這么快湊夠“城區(qū)1000萬人口”？最大的秘密就是，武漢早早就把代管的市縣都改為區(qū)了。

也就是說，鄭州在跟武漢、東莞等城市的“城市等級之爭”中，被代管市縣絆倒了！

上圖是合肥的行政區(qū)劃地圖，合肥的情況跟鄭州類似。

雖然合肥在2011年通過“三家分巢”實現(xiàn)了外延式擴容，做大了整體面積，但新拿到手的巢湖市、廬江縣都是代管的。再加上肥西、肥東和長豐，一共代管了5個市縣。

其結(jié)果是：合肥雖然總面積達到了1.14萬平方公里，但市區(qū)面積只有1345平方公里。

所以，合肥也一直有強烈的“撤縣（市）改區(qū)”想法，首當其沖的是肥西、肥東和長豐三個縣。如果都能改為區(qū)的話，合肥市區(qū)將擴大到7000平方公里以上。

現(xiàn)在，國家正式提出了“嚴控省會城市規(guī)模擴張”，鄭州、合肥、太原、蘭州、福州、呼和浩特、長沙、石家莊、銀川、海口、貴陽、蘇州等一大批城市的“內(nèi)涵式擴容夢”，還能實現(xiàn)嗎？

未來誰最有可能殺出重圍，實現(xiàn)夢想？

我的看法是，國家并沒有完全關(guān)閉“省會城市規(guī)模擴張”的大門，而是留有一個狹窄的小門：“確需調(diào)整的要嚴格程序、充分論證”。

所以，未來還會有“撤縣（市）改區(qū)”，只是會非常慎重而已。

最有可能實現(xiàn)夢想的，是鄭州。原因很簡單，鄭州市區(qū)面積太小了，影響到城市的發(fā)展。而且鄭州是“國家中心城市”，定位很高。要實現(xiàn)這個定位，必須擴大市區(qū)面積。

其次是合肥。

合肥雖然沒有“國家中心城市”的頭銜，但它是中國四個“綜合性國家科學中心”之一。再加上近年來合肥在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上進展很快，成為榜樣，國家也有理由支持合肥。況且，合肥市區(qū)的確太小了。

福州作為沿海經(jīng)濟活躍省份的省會城市，市區(qū)面積只有1700平方公里，而且下面代管了7個縣市，有平潭這樣的承擔國家戰(zhàn)略的新區(qū)。所以，未來福州實現(xiàn)內(nèi)涵式擴容，增加市區(qū)面積也是可能的。

至于那些在省內(nèi)首位度本來就很高的城市，未來擴容的難度會比較大。

下圖是2021年主要城市GDP省內(nèi)占比排行，這是一個重要的“省內(nèi)首位度”指標：

銀川是省內(nèi)首位度最高的城市，而且在過去20年里提升最快。這樣的城市，即便市區(qū)面積小一些，也沒有進一步做大做強的緊迫感了。

另外，像西寧、哈爾濱、成都、西安進一步擴容的必要性也不高。

在“嚴控省會城市規(guī)模擴張”的背景下，計劃單列市、普通地級市的擴容又將如何？

難度也都增加了。

目前5個計劃單列市中，大連、青島、寧波分別有3到4個代管的市縣，估計改區(qū)也將變得非常困難。深圳、廈門已經(jīng)全域“城區(qū)化”，他們沒有內(nèi)涵式擴容的空間了，急需外延式擴容，但短期內(nèi)估計很難實現(xiàn)，要看特區(qū)成立45周年的時候了。

普通地級市的“撤縣（市）改區(qū)”，未來難度比省會城市還要大，除非情況特殊。比如是國家承認的省域副中心城市，市區(qū)非常狹小。